日前,自然资源部咨询研究中心以认真学习习近平总书记在中央政治局第二十次集体学习上的重要讲话精神为统领,学习贯彻2020 年全国“两会”精神,专题研讨《民法典》颁布的重大意义及其实施对自然资源工作的作用和影响。学习研讨采取“线上+线下”相结合的形式,与会同志畅谈认识体会,咨询委员作了重点交流发言,并对下一步《民法典》的推动实施提出了建议。研讨会还就《土地使用权出让年期到期后的续期制度研究》课题成果进行了交流。
如何正确认识《民法典》出台的重大意义和调整范围?
会议首先对《民法典》的重大意义和调整范围进行了学习和研讨。大家认为,《民法典》是以习近平同志为核心的党中央全面依法治国的生动实践,是新时代我国社会主义法治建设的重大成果,是一部具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的“人民法典”。《民法典》作为新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律,出台具有里程碑式的意义,实现了几代人的夙愿,也凝聚了几代人的智慧和心血。《民法典》的出台对推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家,对发展社会主义市场经济、巩固社会主义基本经济制度,对坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动我国人权事业发展,对推进国家治理体系和治理能力现代化,都具有重大意义。
《民法典》是顺应发展要求和人民群众期待的重大立法实践,彰显了社会主义制度优势。《民法典》尊重民事立法的历史延续性,对新中国成立70 年来形成的民事法律、制度、规范进行了系统整合和纂修;《民法典》坚持立足我国国情和实际,全面总结我国改革开放40 多年来民事立法和实践经验,以法典化方式巩固、确认和发展民事法治建设成果,以实践需求指引立法方向,形成一部适应新时代中国特色社会主义发展要求,符合我国国情和实际,体例科学、结构严谨、规范合理、内容完整并协调一致的法典。
《民法典》着眼于保障人民合法权益,全面贯彻了以人民为中心的发展理念。以民为本是《民法典》的重要特色,其根本在于充分反映人民的利益诉求和全面保障人民的权利。《民法典》的起草和制定始终贯彻人民至上的原则,始终尊重人民的意愿,与以人民为中心的发展思想一脉相承。
《民法典》的体系构建以民事权利为“中心轴”展开,确认并建立了内容全面、体系完整、层次清晰的民事权利体系。《民法典》在“保障权利”方面做了详尽的规定,尤其突出私有财产和公有财产平等地受法律保护,为人民追求美好生活提供了全面、坚实的法律保障。
《民法典》的颁布实施,也将成为自然资源领域今后长时期的法治引领和根本遵循,为自然资源主管部门切实履行“两统一”职责提供了坚实的依据和保障。《民法典》贯彻习近平生态文明思想,首次将民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境写入总则编,为推进自然资源节约集约利用、生态修复、绿色矿山建设等提供了重要的法律依据。《民法典》丰富完善了物权保护体系,为依法设立、保护和变更包括土地、矿产、海洋、森林等相应的自然资源民事权利提供依据,为构建更加完善的自然资源要素市场、健全自然资源资产产权体系提供了法律保障。同时,《民法典》也将作为自然资源管理工作的法治准则,对自然资源依法行政提出了更高要求。《民法典》通过强调私权保障,遏制公权力的滥用,将有利于进一步厘清政府和市场的边界,更大程度地激发市场主体的活力。有专家提出,《民法典》在用益物权编中确认了市场主体的法律地位,促使我们在自然资源管理工作中,进一步厘清哪些行政行为是站在国家的角度保护自然资源所有者权益;哪些行政行为又是站在市场监管者的角度去维护用益物权。总之,要处理好自然资源所有权与用益物权的关系,厘清政府行为和市场行为的边界。
《民法典》对自然资源管理工作有哪些促进和影响?
《民法典》涉及自然资源管理工作的诸多方面、诸多内容和各个环节,确立了自然资源管理的准则,完善了自然资源物权体系,进一步明确了自然资源产权制度改革的方向,必将对自然资源管理工作产生深刻影响,具有深远意义。
《民法典》确立的绿色原则,将成为自然资源管理工作的重要准则。与会专家认为,《民法典》总则确立绿色原则,是重大立法创新,是对习近平生态文明思想的重要贯彻落实,将成为统领自然资源开发利用和保护,统筹山水林田湖草系统治理和生态修复的重要法律依据。《民法典》物权编第二百四十四条强调,国家对耕地实行特殊保护,严格限制农用地转为建设用地;第三百四十六条强调,设立建设用地使用权,应当符合节约资源、保护生态环境的要求,充分体现了国家实行最严格的耕地保护制度和节约资源的基本国策。《民法典》侵权责任编部分,提出“环境污染和生态破坏责任”并确立损害赔偿制度,为依法追究矿山违规开采、滥挖等各类损害生态环境与自然资源的行为提供了法律依据。绿色原则纳入《民法典》,将促进自然资源管理理念和管理方式的根本性转变,加快实现绿色发展方式与生活方式,进一步凝聚人与自然和谐共生共处的社会共识。
《民法典》构建起完善的物权体系,为自然资源产权体系提供法治保障。与会专家认为,《民法典》标志着民事权利保护步入法治化、体系化、科学化,必将在完善自然资源资产产权法律制度体系,推动自然资源有偿使用制度和要素市场化改革,平等保护各类产权主体合法权益,维护公平公正的市场经济秩序等方面发挥重大积极的作用。有专家提出《, 民法典》物权编在全面收入现行《物权法》条文基础上,进一步补充、创新和完善,是对我国自然资源管理改革成果和实践创新成果的总结与全面展现。主要体现在:《民法典》进一步确认不动产统一登记制度,采取物权公示原则,充分保障民事主体对物的权利效力;坚持宪法确定的自然资源所有权制度不动摇,明确无居民海岛属于国家所有,坚决维护国家海洋权益;丰富用益物权,将建设用地使用权、探矿权、采矿权、海域使用权、地役权等一并写入《民法典》;无偿设立居住权、设立土地经营权。与会专家还指出,《民法典》增加了民事主体对“停止侵害”的请求权,物权保护制度得以强化。在“平等保护”原则下,法治的核心是规范公权与保障私权。自然资源部门既要依法依规、正确设立和保障各项合法民事权利,同时要有效协调财产权的行使与公共利益、生态环境保护的关系,切实履行好监管、执法、督察等重要职责。
《民法典》完善了集体产权制度,为实现乡村振兴、城乡统筹发展目标奠定制度基础。与会专家认为,集体产权制度是我国自然资源产权体系的重要组成部分,同时也是实现乡村振兴、统筹城乡发展的重要产权制度保障。《民法典》适应国家治理需要,在法人主体内增加“特别法人”的规定,意味着农村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织、基层群众性自治组织,均可依法取得“特别法人”资格,作为独立民事主体参与市场经济活动。《民法典》落实农村承包地“三权分置”改革的要求,对土地承包经营权的相关规定作了完善,增加土地经营权的规定,并删除耕地使用权不得抵押的规定,以适应“三权分置”后土地经营权入市的需要。与新《土地管理法》相衔接,《民法典》完善了被征地农民的补偿制度,增加村民住宅补偿费用作为法定的补偿范围;明确宅基地适用土地管理的法律和国家有关规定,为实现“同地同价同权”,构建城乡统一的建设用地市场提供了充分的法律保障。
如何落实和践行《民法典》?
《民法典》内容丰富、体系宏大,涉及经济社会生活的方方面面。推进《民法典》的学习贯彻实施,是一项长期工程、系统工程。
应准确理解和把握《民法典》的核心要义和重点内容,高度重视和加强对《民法典》相关规定的舆论引导。《民法典》是我国民事活动的基本准则和依据,是我国现行各类民事法律规范的系统集成,共7 编1260 条,是坚持以人民为中心、保障人民权益实现和发展的必然要求。
与会专家建议,在自然资源立法、管理审批、行政执法和监管中,应充分体现《民法典》“坚持主体平等、保护财产权利、便利交易流转”等方面的重要理念,在切实履行统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的同时,把握好行政权力的边界,防止非法侵害私权利的行为。《民法典》“物权编”涉及自然资源领域的内容很多,主要包括物权保护体系的完善、不动产统一登记制度的确认以及对住宅建设用地使用权续期问题的原则性规定等,专家建议,应重点把握好《民法典》中涉及自然资源工作的重大问题和一些新精神、新要求、新内容。同时,要密切关注和跟踪研究住宅建设用地使用权自动续期费用减免或缴纳等社会敏感性问题,深入分析相关规定出台和政策调整可能对社会产生的影响;对社会上一些存在明显偏差的理解认识、负面舆论和观点应及时鲜明地予以正面回应,通过广泛及时地开展政策宣传和解读,引导社会公众形成科学正确的理解,确保经济社会稳定和长治久安。
切实抓好抓实抓细《民法典》的实施。法律的生命在于实施。与会专家一致认为,要按照习近平总书记在中央政治局《民法典》集体学习上的重要讲话精神,切实推动《民法典》全面实施。与会专家建议:一是加强《民法典》宣传教育,应加强对各级政府机关、监察机关、司法机关以及各级自然资源主管部门工作人员的学习教育培训,既要从根本上解决观念认识不到位的问题,也要解决法理知识欠缺、对具体条款理解不够全面准确的问题。通过全面系统深入地学习,加强理论知识武装,以利于保障国家机关带头依法履行职责、行使职权,自觉规范和约束自身的行政行为,避免侵犯群众合法权益的行为发生。二是以《民法典》实施的范围为着眼点,从其所调整的各类法律关系中存在的问题入手,全面开展《民法典》实施过程中的突出问题清理,采取“以案说法”的方式,通过个案解读、案例剖析,来推动法律的实施,以维护《民法典》的权威性、严肃性和公信力。三是加快相关配套法律、行政法规的制定和修改完善,以《民法典》为基础和依据,加快着手修改完善《城市房地产管理法》《土地管理法实施条例》《矿产资源法》《海域使用管理法》等。此外,居住权和地役权设立后如何进行不动产登记,地上、地表和地下分别设立建设用地使用权如何落实等问题都有待进一步研究跟进。
落实党中央关于完善产权保护制度依法保护产权的要求,抓紧研究出台国家层面关于住宅建设用地使用权等期限届满续期的可操作性办法。《民法典》第三百五十九条关于住宅建设用地使用权期限届满续期的相关规定,备受社会各界普遍关注和热议。会上,部咨询研究中心《土地使用权出让年期到期后的续期制度研究》课题组介绍了自2017 年以来,部咨询研究中心完成的关于土地使用权续期法律制度专题研究成果。其中,关于住宅建设用地使用权届满续期,该课题成果建议,一是实行“自动续期”虽无需向政府申请审批,但应符合国家相关法定条件及具体程序;二是实行有期限续期,应明确自动续期的最高年限;三是自动续期应坚持有偿续期前提下费税缴纳或减免的差别化政策。该课题成果有关政策建议,与《民法典》的原则规定高度契合。与会专家认为,《民法典》虽然新增了“续期费用的缴纳或者减免,依照法律、行政法规的规定办理”,但是关于“自动续期”的规定仍然比较原则,“自动续期”应符合的相关法定条件、续期最高年限和是否实行有偿续期或减免条件等具体内容和程序尚未明确。专家建议,国家层面相关立法机构应以《民法典》出台为契机,尽快研究制定具有可操作性的建设用地使用权续期指导意见或办法。
与会专家建议,在中央鼓励深化重点领域改革创新、倡导发扬攻坚克难精神的新形势下,应允许和鼓励深圳等特区城市以及相关联城市,按照“严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控”的原则和要求,进行全方位、封闭式大胆试点探索,建立相应的容错纠错机制;坚持问题导向、及时总结经验,为形成国家层面建设用地使用权届满续期的法律制度设计提供实践依据。